زمین هست، مدیریت نیست/ ناکامی برنامه هفتم در واگذاری زمین و بحران مدیریت نهادی

با گذشت یک سال از اجرای برنامه هفتم پیشرفت و تبلیغات گسترده دولت درباره واگذاری زمین به‌عنوان راه‌حل بحران مسکن، واقعیت‌های آماری و روندهای اجرایی، تصویری کاملاً متفاوت و هشدارآمیز از وضعیت امروز ترسیم می‌کنند. تضاد داده‌ها و ناکامی در تحقق وعده‌ها، نشان می‌دهد چالش مسکن ایران فراتر از کمبود زمین، ریشه در ساختارهای ناکارآمد و ضعف مدیریت دارد.

در حالی که دولت و نهادهای ذی‌ربط طی ماه‌های گذشته بارها از شناسایی و آماده‌سازی صدها هزار هکتار زمین برای طرح‌های خانه‌سازی خبر داده‌اند، تازه‌ترین آمارها و خروجی جلسات سیاست‌گذاری بیانگر شکاف عمیقی میان ظرفیت‌ها و اجرا است. بسیاری از شهرها و متقاضیان خانه‌اولی، علی‌رغم وعده‌های بی‌شمار، همچنان پشت درهای بسته بروکراسی و اختلاف‌نظر دستگاه‌ها متوقف مانده‌اند.

این خلأ عملکردی، نه‌تنها متقاضیان واقعی را عملاً از چرخه بازار مسکن کنار گذاشته بلکه به تشدید بی‌اعتمادی عمومی به سیاست‌های دولتی دامن زده است. با بررسی دقیق اسناد اجرایی، رویه‌های نهادی و آمار رسمی، می‌توان ردپای مشکلی ساختاری و ریشه‌دار را مشاهده کرد: مدیریتی که در غیاب شفافیت و ضمانت‌های قانونی، بخش عمده ظرفیت‌های کشور را به حالتی نیمه‌فعال و بلااستفاده رها کرده است.

آمارهای متناقض، واقعیت‌های تلخ

بر اساس اعلام رسمی وزارت راه و شهرسازی در بهمن 1403، مجموع زمین‌های ملی و دولتی شناسایی‌شده بالغ بر 164 هزار هکتار است، اما فقط 59 هزار هکتار از این اراضی مصوبه تخصیص گرفته و تنها 25 هزار هکتار، معادل کمتر از 16 درصد این زمین‌ها، عملاً به طرح‌های ملی مسکن واگذار شده‌اند.

این تناقض آماری با رقم ذکرشده توسط رئیس مجلس شورای اسلامی در تضاد عمیق است؛ محمدباقر قالیباف رقم 1.8 میلیون هکتار زمین دولتی بلااستفاده و بالقوه را برای واگذاری معرفی کرده است. شکاف چندبرابری در آمارها و نبود نهاد اجماع‌ساز، نشانه‌ای از نابسامانی ساختاری و ضعف سیاستگذاری زمین و مسکن کشور است. برخی کارشناسان نیز معتقدند منشأ اصلی بحران، سوءمدیریت در فعال‌سازی این ظرفیت‌هاست نه کمبود اراضی. 

همین فضای چندصدایی و داده‌های متضاد، در نهایت موجب سرگردانی متقاضیان و تضعیف اعتماد عمومی شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد تا پایان سال 1403 حداکثر ظرفیت عملی واگذاری؛ فقط حدود 778 هزار پرونده شهری و نزدیک به 4 هزار پرونده روستایی است، آن هم در شرایطی که زمین شناسایی‌شده ظرفیت ساخت نزدیک به دو میلیون واحد را دارد.

شکاف ظرفیت و اجرا؛ از وعده تا واقعیت

مصوبه‌های بزرگ و اعلام اعداد نجومی درباره واگذاری زمین، روی کاغذ ظرفیت امیدبخشی را القا می‌کند؛ اما بزرگ‌ترین چالش، توقف اجرای عملی این مصوبات است. وزارت راه مدعی کمبود زمین در 29 شهر است، اما همان نهاد اذعان دارد که نزدیک به دو میلیون واحد، ظرفیت ساخت در زمین‌های شناسایی‌شده وجود دارد، با این حال فقط ‌بخشی از آن به مرحله تصویب و اجرای عملی رسیده است.

در عمل، چالش‌های متعدد بر سر راه گذر زمین از مرحله شناسایی تا واگذاری قرار دارد:

تخصیص اندک: کمتر از یک‌ششم زمین‌های شناسایی‌شده در عمل تخصیص پیدا کرده است؛ نشان‌دهنده ضعف اجرایی و کندی بوروکراسی.

واگذاری ناقص املاک مازاد: بسیاری از دستگاه‌های اجرایی با وجود الزام قانونی، فقط نیمی از اراضی مازاد خود را به وزارت راه واگذار کرده‌اند و فرآیند انتقال مالکیت، اغلب به‌واسطه کشمکش‌های نهادی و حقوقی متوقف شده است.

تعارضات نهادی و سوءمدیریت: نمونه‌های عینی از تعلل و سردرگمی مدیریتی در شهرهایی چون تهران، پرند و همدان بارز است. پروژه‌های مسکن ملی اغلب به‌دلیل عدم تعیین وضعیت مالکیت و کاربری زمین، ماه‌ها و حتی سال‌ها در بلاتکلیفی باقی مانده‌اند.

در برنامه هفتم پیشرفت، وزارت راه موظف بود سالانه 0.2 درصد مساحت کشور را به ظرفیت سکونتگاهی با تراکم پایین اضافه کند، اما تحقق کمتر از 12 درصد هدف سال نخست، ناکارآمدی ساختار اجرایی و ناتوانی در مواجهه با مشکلات نهادی را آشکار ساخته است.

خلأ قانونی و ضعف نظارت؛ سلطه شورای‌عالی شهرسازی

یکی از مهم‌ترین عوامل تشدید بحران، خلأ جدی در طراحی ضمانت اجرایی قوانین و نبود نهاد واقعی بالاسری برای نظارت بر اجرای آن‌هاست. به‌رغم مکلف بودن دستگاه‌ها به همکاری در واگذاری زمین، ضعف قوانین الزام‌آور و عملاً نبود سازوکار تنبیهی یا تشویقی باعث عقب‌ماندگی جدی شده است،

در این میان، شورای‌عالی معماری و شهرسازی با اختیارات گسترده و بدون نظارت مؤثر، عملاً زمین‌بازی سیاست زمین و مسکن را به‌نفع سیاست‌های تراکم‌محور و بعضاً مغایر روح قانون برنامه هفتم به گردش درآورده است.

این شورا به‌جای تلاش برای تحقق سیاست توسعه افقی و کاهش تراکم جمعیت شهری که در قانون صراحت یافته، به‌طور عمده با رویکرد تمرکز بر آپارتمان‌سازی و تراکم دوچندان، در عمل مصوبات برنامه را بی‌اثر کرده است.

در بسیاری از طرح‌های جامع و تفصیلی پیشنهادی یا مصوب، میزان تراکم مجاز تا دو برابر سقف تعیین‌شده در قانون بالا برده می‌شود؛ اتفاقی که با روح سیاست زمین‌محور و لزوم شکستن حلقه بحران اجاره و کمبود مسکن در تناقض آشکار است (گزارش پژوهشکده شهرسازی، 1403). این انحصار قدرت و نبود شفافیت در راستای منافع گروه‌های ذی‌نفع شورا را تقویت کرده و صدای منتقدان واقعی را خاموش ساخته است.

در حالی که مجلس و دیوان محاسبات تنها به هشدار و تذکر بسنده می‌کنند و ابزار روشمندی برای الزام یا بازخواست در اختیار ندارند، شورای‌عالی معماری و شهرسازی نیز  با بی‌اعتنایی به نص قانون و بهره‌برداری از خلأ نظارت، فرآیند اصلاح را به بن‌بست کشانده است.

ریشه بحران؛ ناکارآمدی مدیریتی و سوءاستفاده شورای‌عالی

داده‌ها و واقعیات میدانی بیانگر آن است که مشکل اصلی نه در کمبود زمین برای توسعه سکونتگاهی، بلکه در شکست حکمرانی مدرن، نبود مرجع پاسخگو و تداخل مسئولیت‌ها میان وزارت راه و شورای‌عالی شهرسازی قرار دارد. نقش وزارت راه، که باید موتور اجرایی برنامه باشد، اغلب به تشکیل جلسات و صدور بخش‌نامه محدود شده است و ابزار کافی برای تنظیم‌گری و الزام سایر نهادها در اختیار ندارد.

در چنین شرایطی، شورای‌عالی معماری و شهرسازی، به‌پشتوانه خلأ قانونی و ضعف نظارت، فضای پرابهام حاکم بر بازار زمین و مسکن را به بستری برای بهره‌برداری و تفسیر به مطلوب اهداف خود بدل کرده است. قدرت بالادستی این شورا در تصویب یا تغییر کاربری اراضی و نبود شفافیت روندها، امکان مطالبه‌گری عمومی و رسانه‌ای را به حداقل رسانده است و تجربیات شکست‌خورده نظیر پروژه‌های متوقف‌شده تهران و پرند، نتیجه همین خلأ پاسخگویی است.

در عمل، بخش عمده زمین‌های مستعد ساخت‌وساز، یا در تله تصمیمات یک‌جانبه شورای‌عالی و یا در صف انتقال مالکیت گرفتار مانده‌اند. ضعف سامانه‌های اطلاع‌رسانی عمومی و غیبت پاسخگوی شفاف بر بحران افزوده و اعتماد عمومی به وعده‌های ساخت مسکن را مخدوش کرده است.

عبور از دایره ناکارآمدی

یافته‌های این گزارش مؤید آن است که ریشه مانع توسعه واقعی بازار زمین و مسکن در فقدان زیرساخت قانونمند و حاکمیت شورای‌عالی معماری و شهرسازی بدون نظارت مؤثر نهفته است؛ امری که زمینه‌ساز استمرار بحران، اهمال دستگاه‌های اجرایی و تفسیر مسئولیت‌ها به‌نفع نهادهای بالادستی شده است.

برای عبور از این وضعیت، چهار سیاست کلیدی پیشنهاد می‌شود:

1. شفافیت داده‌ها: راه‌اندازی پایگاه عمومی برای اعلام وضعیت تمامی اراضی دولتی و شهری شناسایی و واگذارشده، دسترسی آزاد به آمار واگذاری و روند تخصیص برای افکار عمومی و رسانه‌ها.

2. اصلاح ساختار حقوقی: بازطراحی یا تحدید اختیارات شورای‌عالی معماری و شهرسازی و تعریف ضمانت اجرایی قانونی برای انجام مصوبات برنامه هفتم؛ ایجاد سازوکار تنبیهی و تشویقی برای دستگاه‌های متخلف یا پیشرو.

3. تقویت سازوکار الزام‌آور و نظارتی: واگذاری ابزار کنترل عملیاتی به مجلس و دیوان محاسبات و امکان پیگیری تخلفات و تعلل نهادی با انتشار گزارش‌های عمومی و شفاف.

4. یکپارچه‌سازی حکمرانی زمین: ایجاد مرجع پاسخگو و مقتدر برای همسویی سیاست‌های اجرایی و حذف تداخل وظایف میان وزارت راه و شورای‌عالی شهرسازی، با الزام به ارائه گزارش دوره‌ای و قابل رصد.

در نهایت باید تأکید کرد که ریشه بحران بازار مسکن نه‌تنها در بستر مالکیت زمین، که در خلأ جدی قانون‌گذاری و عدم شفافیت ساختار سیاست‌گذار است، ادامه این وضعیت، صرفاً به تقویت حلقه فساد، رانت و انحصار در شورای‌عالی معماری و شهرسازی خواهد انجامید؛ نهادی که بدون پاسخگویی، بزرگترین برنده بحران زمین در دهه اخیر بوده است.