مروری تاریخی بر شصتمین سال تصویب لایحه‌ی کاپیتولاسیون

شصت سال قبل لایحه‌ی قضاوت کنسولی مشهور به کاپیتولاسیون، به تصویب اکثریت نمایندگان مجلس شورای ملی رسید. این لایحه پس از برگزاری رفراندوم انقلاب سفید و تصویب لایحه‌ی انجمن‌های ایالتی و ولایتی در مجلس مطرح و پس از بررسی در دو نوبت چهار ساعته با ۷۴ رأی موافق و ۶۱ رأی مخالف تصویب شد. یادداشت زیر مروری تاریخی دارد بر این که لایحه چگونه تصویب شد و چه سرنوشتی برای ایران رقم زد.

تاریخ یک قرارداد

اساس قرارداد کاپیتولاسیون یک امر تحمیلی بود که به دنبال شکست‌‌های ایران در دو دوره‌ی جنگ‌ با روسیه در دوره‌ی قاجار شکل گرفت و برای ملت ایران خاطره‌ی بسیار بدی را باقی گذاشت؛ با شروع سلطنت رضاشاه و انقلاب بلشویکی در روسیه‌ی تزاری و عدم وجود وضعیت سابق در شوروی، رضاشاه برای جلب افکار عمومی و نمایش قدرت، از موقعیت استفاده کرد و این قرارداد را لغو کرد. از آن‌جا قرارداد یک‌طرفه لغو شده بود، شوروی همیشه می‌توانست طلب‌کار باشد؛ اما عملاً در این زمینه ادعایی نکرد. بنابراین، لغو کاپیتولاسیون به‌عنوان یکی از امتیازات حکومت پهلوی مطرح شد و آن‌ها مرتب از آن به‌عنوان برگ برنده استفاده می‌کردند.

با شروع نهضت اسلامی از سال ۱۳۴۲ و شکل‌گیری یک وضعیت جدید در صحنه‌ی سیاسی کشور، رژیم ابتدا قضیه را جدی خیلی نگرفت و تصورش این بود که تحولاتِ بعد از سال ۱۳۴۲، یک اتفاق است و می‌تواند با لغو لایحه‌ی انجمن‌های ایالتی و ولایتی که سرآغاز نهضت اسلامی شده، این حرکت جدید را متوقف کند. اما برخلاف تصورش، این امر محقق نشد. تقابل رژیم با اعتراضات مردمی باعث شد تا آمریکایی‌ها که تصور می‌کردند برای همیشه به ایران کمک خواهند کرد و هیچ مانعی برای آن‌ها نیست، ناگهان با یک پدیده‌ی غیرمنتظره‌ای مواجه شوند که توانست سلطه‌ی بی‌چون و چرای غرب و آمریکا را به چالش بکشد. به‌ویژه جریان ۱۵ خرداد سال ۱۳۴۲، برای غرب و شرق بسیار مهم و نگران‌‌کننده بود؛چراکه حتی تعدادی از نظامی‌‌ها گفته بودند اگر در روز ۱۵ خرداد مردم کمی نیروی بیشتر و رهبری بهتری داشتند، رژیم شاه سرنگون می‌‌شد.

اتحاد شوروی و آمریکا در ایران

 بعد از ۱۵ خرداد، اتفاق خیلی مهمی در ایران واقع شد که در دنیا بی‌‌نظیر بود: برای اولین‌‌بار در ایران، آمریکا و شوروی علیه این جریان جدید با هم متحد شدند؛ چراکه می‌دانستند قیام مردم ایران یک قیام کاملاً متفاوت از دیگر قیام‌هایی است که در دنیا دیده‌اند. هم رهبری قیام متفاوت بود، و هم نیروی مردمی که در این جریان حاضر شد، بسیار قدرتمند بود و هم اهدافِ اعلام‌شده‌ی این قیام متفاوت بود.

بنابراین، آمریکا و شوروی، برای اولین و آخرین بار، با هم متحد شدند و به مقابله با این حرکت جدید در ایران پرداختند. تحلیل هر دوی آن‌ها این بود که اسلام برای هر دو دولت تهدید محسوب می‌‌شود. در این میان، آمریکایی‌‌ها، برای سلطه‌ی دائمی و همه‌‌جانبه بر ایران، احساس نیاز به یک امنیت کامل داشتند. درواقع دریافتند که تنها امنیت فیزیکی کافی نیست؛ لذا در پی ‌آن بودند که امنیت قضایی هم داشته باشند. به عبارت دیگر بتوانند در ایران هر کاری را انجام دهند، بدون این‌که پاسخ‌گو باشند و اگر هر جرم و جنایتی را مرتکب شدند، دولت ایران حق برخورد نداشته باشد؛ بلکه تنها سفارت آمریکا بتواند رسیدگی کند. در اصطلاح بین‌‌الملل به آن حق قضاوت کنسولی می‌‌گویند، که به معنای نفی حاکمیت حقوقی دولت متوقف فیه است. به عبارت دیگر، دولت ایران از نظر قانونی و حقوقی و قضایی درباره‌ی اتباع آمریکا هیچ حقی ندارد و این آمریکاست که اگر صلاح بداند به ارتکاب اعمال مجرمانه‌ی آمریکایی‌‌ها در ایران رسیدگی خواهد کرد.

به هر تدبیر، هدف نهایی آمریکا این بود که ایران به دلیل موقعیت جغرافیایی، ثروت، شرایط فرهنگی و تاریخی باید به‌عنوان یک مستعمره‌ی کامل آمریکا در بیاید و به تعبیری، یک ایالتی از ایالت‌های آمریکا باشد.

چهارراه جهان

آیزنهاور، طراح کودتای ۲۸ مرداد و بنیان‌گذار روابط جدید ایران و آمریکا، در توجیه کودتا و سیاست‌‌های بعد از آن نکاتی را مطرح کرد که بسیار حائز اهمیت است. آقای آیزنهاور در روز ۲۹ نوامبر ۱۹۵۲، در نخستین مصاحبه‌ی عمومی خود پس از انتخاب شدن به سمت ریاست جمهوری آمریکا گفت: «گمان نمی‌‌کنم منطقه‌‌ای مهم‌‌تر از ایران روی نقشه‌ی جغرافیایی جهان وجود داشته باشد. ایران هم دارای نفت است و هم در چهارراه جهان واقع شده است. اگر روزگاری ایران و شوروی با هم کنار بیایند، کره‌ی زمین جای امنی برای غرب نخواهد بود. همچنین نباید وضعیتی پیش آید که ایران به گذشته‌ی دور خود بازگردد و یک قدرت نظامی شود. وای به وقتی که میلتوریزم ایرانی زنده شود. بروید تاریخ این کشور را بخوانید تا متوجه حرف من بشوید.»

بعد از کودتای ۲۸ مرداد، ایران مرکز اجرای سیاست‌‌های آمریکا در کل خاورمیانه شد. یعنی همه‌ی سفرای آمریکا در منطقه باید کارشان را با سفیر آمریکا در ایران هماهنگ می‌‌کردند. کندی، ایران و اسرائیل با هم مسئولیت اداره‌ی کل منطقه را برعهده گرفتند. یکی از دلایل درخواست کاپیتولاسیون هم این بود که آمریکایی‌‌ها در ایران اختیارات تام داشته باشند.

نقش حسنعلی منصور

رئیس سازمان سیا (CIA) بعد از ۲۲ بهمن ۱۳۵۷، می‌‌گوید: «آنچه در ایران اتفاق افتاد یک واقعه‌ی مهم و فوق‌‌العاده نبود، بلکه یک واقعه‌ی عجیب و باورنکردنی بود؛ زیرا ما ایران را به گونه‌ای ساخته بودیم که قرار بود برای همیشه در ایران باشیم ولی نمی‌دانم که چگونه ما را از ایران بیرون کردند.»

درنهایت، سفارت آمریکا برای ایجاد امنیت کامل، یادداشتی را در تابستان ۱۳۴۲ به دولت می‌‌دهد و رسماً درخواست حق قضاوت کنسولی یا همان کاپیتولاسیون را می‌‌کند. دولت در آن مقطع جوابی به این یادداشت نمی‌‌دهد؛ زیرا از یک طرف در جریان حوادث بعد از قیام ۱۵ خرداد قرار دارد و از طرف دیگر احساس می‌‌کرد که در شرایط آن روز شاید این درخواست آمریکایی‌‌ها برای دولت ایران مسئله‌ساز باشد؛ لذا این قضیه ماند تا زمانی که دولت حسنعلی منصور، به‌عنوان دولت دست‌‌نشانده‌ی آمریکا، روی کار آمد و این درخواست آمریکایی‌‌ها را به جریان انداخت.

پاسخ وزارت خارجه‌ی ایران

 نخست‌وزیر وقت، حسنعلی منصور این نامه را به وزارت خارجه می‌دهد و می‌خواهد که وزارت خارجه راجع به این درخواست اظهار نظر حقوقی کند. وزارت خارجه براساس سندی که وجود دارد با این درخواست مخالفت می‌کند، یعنی بخش حقوقی وزارت خارجه در پاسخ نامه‌ی سفارت آمریکا می‌نویسد که این تقاضا به سه دلیل قابل تأیید نیست. نخست این‌که این تقاضا با کنوانسیون وین در تضاد است. در کنوانسیون وین حق و حقوق شرایط اعضای نمایندگی‌های خارجی در کشور متوقف فیه معین شده و در آن شرایط این مسئله نقض حاکمیت و حق قضاوت کنسولی وجود ندارد. دوم این‌که این درخواست با قوانین جاری ایران هم در تضاد است؛ بنابراین ما نمی‌توانیم این درخواست را تأیید کنیم. سوم این‌که اگر ما این درخواست را بپذیریم چندیدن کشور دیگر هم این درخواست را از ما خواهند داشت و در آن صورت وضعیت امنیت کشور به‌کلی تغییر می‌کند و بنابراین، ما با این درخواست موافق نیستیم.

اقدام مجلس شورای ملی

به این ترتیب، وزیر خارجه‌ی وقت که می‌بیند جواب دولت را نمی‌تواند بدهد، عین نامه‌ی بخش حقوقی را به ضمیمه‌ی درخواست سفارت آمریکا برای نخست‌وزیر ارسال می‌کند و می‌گوید: «این نظر وزارت خارجه است.» نخست‌وزیر پس از دریافت پاسخ وزارت خارجه که طبیعتاً برای او غیرمنتظره بود، در جلسه‌ی ویژه‌ای در مجلس، درخواست سفارت آمریکا را مطرح می‌کند و می‌گوید: «نظر وزارت خارجه این است.» اما هرچه مجلس تصویب کند همان عمل می‌شود.

در این شرایط با وجود این‌که مجلس هم یک مجلس فرمایشی بود و تمام کسانی که انتخاب شده بودند، طبیعتاً از وابستگان به دولت و دربار بودند، بحث مفصلی در مجلس شکل می‌گیرد و بسیاری با این درخواست مخالفت می‌کنند؛ اما در نهایت این لایحه‌ی دولت با ۷۴ رأی موافق و ۶۲ رأی مخالف تصویب می‌شود.

مخالفت بخش بزرگی از بدنه‌ی مجلس با این لایحه از اتفاقات کم‌نظیر در مجالس زمان پهلوی بود. زیرا که معمولاً لوایح دولت بی‌چون‌وچرا در مجلس تصویب می‌شد. به همین خاطر نخست وزیر تلاش می‌کند کل این ماجرا، یعنی نامه‌ی سفارت آمریکا، جواب وزارت خارجه و مذاکرات مجلس در یک مجموعه‌ای کاملاً محرمانه بماند و اصلاً منتشر نشود. بدین‌ترتیب، مشاهده می‌شود که حتی اصل سندْ دستنویس است و برای جلوگیری از نشر مطلب با دستگاه تایپ نشده است.

امام چگونه مطلع می‌شود؟

اما یکی از افراد اداری مجلس که مسئول بایگانی این پرونده بود، اصل ماجرا را با یکی از مبارزین مطرح می‌کند و از این طریق امام از لایحه خبردار می‌شوند.

زمانی که امام از تصویب لایحه مطلع شد، بسیار ناراحت شدند و چند نفر از مراجع قم را دعوت کرد و موضوع را با آن‌ها در میان گذاشتند و اهمیت موضوع را مطرح کرده و توافق کردند که یک بیانیه‌ی مشترک بدهند. لذا یک بیانیه‌ای به امضای چند نفر از مراجع، من‌جمله امام، داده شد و در آن‌جا به صراحت تصویب لایحه محکوم شد. اما امام تنها به این بیانیه اکتفا نکرد و شخصاً هم یک اعلامیه‌ای داد که ابعاد دیگری از قضیه را گفت و قاطعانه در آن مخالفت خود را اعلام کرد.

در انتها هم در چهارم آبان ۱۳۴۳، که اتفاقاً روز تولد محمدرضا شاه بود، امام سخنرانی کرد و در آن‌جا باز مفصل درباره‌ی قضیه‌ی کاپیتولاسیون با ناراحتی بسیار با جمله‌ی معروف «اسلام در خطر است» با علما و مردم سخن گفتند. ایشان با توجه و التفات به روز تولد شاه، این روز را برای سخنرانی انتخاب کرد، چرا که در این سخنرانی می‌فرمایند که اتفاقاً امروز روز تولد یزید زمان هم هست.

این سخنرانی در سطح کشور فوق‌العاده تأثیرگذار بود؛ هر کسی به هر شکلی که توانست متن این سخنرانی را از طریق تکثیر نوار، دست‌نوشته، پلی‌کپی و به هر شکلی که ممکن بود، پخش کرد. در نتیجه یک فضای ضد آمریکایی و ضد رژیم در کشور به‌وجود آمد.

آمریکایی‌ها دستور داده‌اند!

در این زمان، آمریکایی‌ها به دولت دستور می‌دهند که امام را به ترکیه تبعید کند. فردوست که یکی از بازوهای اجرایی شاه، حافظ اسرار و دستگاه اطلاعاتی شاه بود، در خاطراتش می‌نویسد: «دوازدهم آبان، شاه یک میهمانی در دربار برگزار کرده بود و تعدادی از مقامات ایرانی و خارجی در این میهمانی بودند، من زمانی که وارد شدم دیدم که میهمان‌ها آمده‌اند؛ اما شاه و حسنعلی منصور گوشه‌ای در انتهای سالن بدون توجه به این‌که این میهمان‌ها آمده‌اند و میزبان شاه است، نشسته‌اند و بحث می‌کنند و یک مقداری حالت بحث پرهیجان است. من رفتم جلو که ببینم داستان چیست که دیدم منصور دارد تأکید و اصرار می‌کند که امام باید تبعید شود؛ چون آمریکایی‌ها خواسته‌اند و شاه هم می‌گوید ما در ۱۵ خرداد ایشان را در مملکت خودمان نگه داشتیم و آن مسائل پیش آمد حال اگر ما ایشان را به یک کشور دیگر تبعید کنیم، چه خواهد شد؟ منصور می‌گوید که به هرحال ما تدارک لازم را می‌بینیم؛ شاه هم در نهایت می‌گوید هرکاری می‌خواهید انجام دهید.» به تعبیری شاه تسلیم خواست آمریکایی‌ها می‌شود.

به هرحال، برخلاف تمام موازین حقوق دنیا، امام به ترکیه تبعید می‌شود؛ چراکه معمولاً وقتی تبعه‌ی یک کشوری حتی در خارج از آن کشور جرمی را مرتکب می‌شود، از آن‌جا به داخل کشور عودت داده می‌شود، اما حالا رژیم یک تبعه‌ی ایرانی که در داخل کشور یک جرمی را مرتکب شده به خارج از کشور تبعید می‌کند. دلیلش هم این است که در آن زمان ایران و پاکستان و ترکیه عضو پیمان سنتو بودند و عملاً آمریکا حاکم این‌ها بود. درنتیجه دولت ترکیه هم هیچ اعتراضی نکرد که این چه کاری است که انجام می‌دهید و یک ایرانی را برخلاف عرف قانونی به کشور ما می‌فرستید.

سرنوشت یک تبعید

در نهایت امام به ترکیه تبعید می‌شود و حکومت نظامی در کشور برقرار می‌شود و بسیاری از مساجد، حوزه‌های علمیه، مدارس و دانشگاه‌ها در کشور کنترل می‌شوند و تعدادی دستگیر می‌شوند. درواقع، رژیم تلاش می‌کند مانع از تکرار ۱۵ خرداد شود. این قضیه به‌ظاهر تمام شد، اما مردم ایران از این اتفاق خاطره‌ی خیلی بدی داشتند؛ چراکه آن سخنرانیِ امام مردم را روشن کرد که هدف از کاپیتولاسیون چیست و در نتیجه‌ی‌ این لایحه برای ما چه شرایطی پیش خواهد آمد؟ از این نظر مردم بسیار ناراحت و نگران بودند. به همین خاطر از آن زمان یک جنگ نامرئی، زیرزمینی و مخفی در ایران علیه آمریکا و رژیم شاه شروع شد و در قالب مبارزات فرهنگی، مبارزات علمی و... نمود پیدا کرد.از آن زمان حتی مبارزات مسلحانه هم شروع شد، از جمله‌ی آن‌ها حزب ملل اسلامی بود که با هدف سرنگونی رژیم با مبارزه‌ی مسلحانه شکل گرفت.

 به هرحال، رژیم شاه خیلی متوجه اهمیت این حرکت‌های فرهنگی، سیاسی و اجتماعی مردم نشد؛ ولی این حرکت‌ها به‌تدریج رشد کرد تا این‌که در سال‌های ۱۳۵۶-۱۳۵۷ به انقلاب اسلامی رسید.

از سال ۱۳۴۳ تا ۱۳۵۷، هزاران نفر دستگیر، محاکمه، زندانی و اعدام شدند و این‌طور نبود که هیچ حرکتی نباشد؛ ولی بسیاری از حرکت ها نامرئی بود. به‌تعبیری، کسانی که دستگیر شدند شاید یک دهم یا یک بیستم فعالان سیاسی و انقلابی بودند.

طبیعتاً بعد از پیروزی انقلاب اسلامی اولین کاری که باید انجام می‌شد، لغو کاپیتولاسیون بود. این مسئله را شورای انقلاب در دستور کار گذاشت و سرانجام در فروردین سال ۱۳۵۸، لغو کاپیتولاسیون رسماً اعلام شد. علت تأخیر در اعلام رسمی لغو کاپیتولاسیون پیش‌بینی عواقب و رفتار دولت آمریکا با انقلاب و ایران بود؛ البته قطعاً قصد قطعی لغو فانون وجود داشت. وقتی دیدیم که دولت آمریکا قصد رویارویی با انقلاب اسلامی را دارد، بلافاصله لغو قانون کاپیتولاسیون اعلام شد و آمریکایی‌ها از این مسئله بسیار ناراحت شدند و اعتراض شدیدی کردند. یکی از دلایلی که آمریکایی‌ها به مخالفت شدید با انقلاب اسلامی ایران برخاستند، لغو کاپیتولاسیون و البته موارد دیگری مثل تعطیلی مراکز آمریکایی در ایران و اخراج آمریکایی‌ها و ... بود.