مجمع تشخیص مصلحت نظام در ساختار حقوقی و سیاسی جمهوری اسلامی ایران

ضرورت و لزوم تأسیس و شکل گیری مجمع تشخیص مصلحت نظام

با توجه به پیشرفت جوامع، تکامل حکومت‌ها و پیچیده‌تر شدن حوزه روابط بین الملل و هم‌چنین لزوم و ضرورت ایجاد و تعدد نهادها و ساختارهای حاکمیتی جهت تداوم و بقای حکومت‌ها در کشورهای مختلف، به تدریج اهمیت نهادسازی در کشورهای دارای حکومت‌های دموکراتیک مشخص گردید و حکومت‌گران نسبت به این مقوله مهم در راستای توسعه و نوسازی واکنش نشان داده و به آن اهتمام ورزیدند. شواهد زیادی در دست است که نشان می‌دهد برای رسیدن به توسعه پایدار و همه جانبه، توجه به موضوعات تمرکز زدایی، محلی گرایی، حکمرانی خوب و کوچک سازی ساختارهای حاکمیتی، الزاماتی غیر قابل انکار و بی‌بدیل‌اند.

واقعیت جوامع کنونی این است که با گسترش عرصه‌های مدنی و مردم سالاری و نهادسازی برای توسعه پایدار و مشارکتی در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی و با الزام کوچک سازی ساختارهای حاکمیتی، نقش بی‌بدیلی در اداره کشور یافته‌اند.

1- خاستگاه مصلحت اندیشی

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با تصویب قانون اساسی، نظامی بر پایه اهداف و آرمان‌های نهضت انقلابی مردم ایران پایه ریزی شد. در طراحی نظام جدید، اسلام محوریت پیدا کرد و اصول و عبارات قانون اساسی در مقام تبیین نوع نظام، حول همین محور شکل گرفت.

جمهوری اسلامی را می‌توان از بی‌بدیل‌ترین نظام‌های سیاسی جهان معاصر خواند. این نظام که از سال 1358 پس از تصویب قانون اساسی برای نخستین بار فراروی جامعه جهانی قرار گرفت، از ویژگی‌های منحصر به فرد حقوقی و سیاسی و ترکیب و تحقق دو عنصر اسلامیت و جمهوریت در قالب قوانین اجرایی، از اصلی‌ترین ویژگی‌های این نظام به شمار می‌روند.

قطعاً برای تحقق اهداف دولت اسلامی و کار آمدی نظام سیاسی، نهادسازی برای ایجاد، اجرا و نظارت بر قوانین از لوازم مهم توسعه سیاسی است. حضرت امام(ره) نیز به این نکته در برخی از مکتوبات و فرمایشات خود اشاره کرده‌اند. امام(ره) معتقد بودند پیروزی انقلاب مهم است؛ اما تثبیت انقلاب از پیروزی مهم‌تر است. تثبیت انقلاب در شرایطی که همه گروه‌های موجود، علاقمند به نقش آفرینی و در میدان بودن هستند، التهاباتی را ایجاد می‌کند که در صورت عدم مدیریت توسط رهبران بزرگ می‌تواند به بحران تبدیل شوند. انقلاب‌های اجتماعی معمولاً به ایجاد دولت‌هایی قوی‌تر و ایجاد دیوان سالاری قدرتمندتری می‌انجامند که به همراه گرایش‌های مردمی در خدمت نظام جدید در می‌آید. انقلاب اسلامی ایران نیز از این امر مستثنی نیست. بعد از انتقال قدرت، بازسازی دولت و ایجاد چارچوب‌های نهادی جدید برای حفظ ساختار انقلابی، در دستور کار قرار گرفت. در واقع نخبگان جدید توانستند در چارچوب عقیدتی جدیدی که کاملاً با چارچوب نظام قدیم فرق داشت، اقتدار دولت را بازسازی کنند. یکی از ابتکارات امام خمینی(ره) نهادسازی برای انقلاب بود تا به این وسیله خلأهای موجود بر طرف و حضور مردم و افکار دینی در جامعه نهادینه شود.

 2- نظام سیاسی جمهوری اسلامی و جایگاه مصلحت

تشکیل مجمع تشخیص مصلحت و گنجاندن آن در قانون اساسی هم از مواردی بود که امام(ره) در طراحی سیستم و نهادینه کردن عقلانیت سیاسی کشور قابل توجه دانسته و نوعی نهادسازی محسوب می‌شد. امام(ره) به مرور، با توجه به تجربه مملکت داری 10 سال اول انقلاب، به این جمع بندی رسیدند که تشکیل چنین نهادی برای اداره نظام ضروری است. این امر نیز مربوط است به همان دوگانه آرمان‌گرایی و واقع گرایی که در اندیشه سیاسی موجود است. زمانی که آرمان‌ها با واقعیت‌ها تصادم پیدا می‌کنند، صورت‌های جدیدی ایجاد می‌شوند که در نظام جمهوری اسلامی، در قالب مصلحت گرایی نمود یافته است. به تعبیر دیگر، ما از دوگانه آرمان‌گرایی در واقع گرایی به گونه جدیدی در دنیای اندیشه‌های سیاسی دست یافتیم، با عنوان «اندیشه‌های مصلحت گرا». این مصلحت گرایی با نام «مجمع تشخیص مصلحت نظام» در قانون اساسی تجدید نظر شده، تجسم یافت.

می‌توان گفت تشخیص مصلحت، مرحله گذاری به شکل پیچیده‌تر اداره مملکت بود. البته برخی از افراد بنابر نگاه خودشان این نگاه مصلحت گرایانه را به معنای عرفی شدن سیاست و سکولاریزه شدن حکومت تفسیر کردند؛ در حالی که مصلحت در دستگاه فقهی، به معنای خاص خودش وجود دارد. مصلحت آن چیزی نیست که در اندیشه سیاسی غرب وجود دارد و نتیجه‌اش عرفی شدن است. بلکه مصلحت یک اصطلاح فقهی است به معنای حکومت یک اصل فقهی بر اصل دیگر. گاهی در سیاست عملی پیش می‌آید که بین اصول و قواعد فقه سیاسی تزاحم ایجاد شود؛ به این معنا که دو اصل در یک موقعیت عملی، هر دو موضوعیت پیدا می‌کنند و چون هر دو در آن واحد نمی‌توانند صورت عملی بیابند و اجرا شوند، لاجرم باید یکی را انتخاب کنیم؛ این‌جاست که یک اصل فقهی بر اصل دیگر حاکم می‌شود. معنای مصلحت این است. آن‌چه به عنوان گسترده شدن مصادیق آن در حیطه مملکت داری شاهد هستیم، بر می گردد به پیچیدگی علم سیاست عملی در دنیای امروز و این که به تعبیر امام(ره) اسلام متهم به ناتوانی در اداره امور بشری نشود.

باید توجه داشت که این مصلحت سنجی‌ها و صدور احکام ثانویه و حکومتی به معنای عرفی شدن و اشاعه سکولاریسم در اسلام نیست؛ بلکه تغییراتی است که در درون خود دستگاه فقه سیاسی صورت می‌گیرد و ترجیح اصلی بر اصل دیگر است. مبنای مصلحت عمومی در قانون اساسی در اصل 56 که سخن از حاکم گردانیدن انسان بر سرنوشتش است، ریشه دارد. جمهوریت در ذیل همین نگاه نهادگر است که بیشترین معنای خود را در اصل حق تعیین سرنوشت جلوه می‌دهد.

در نظام جمهوری اسلامی ایران که تصمیم گیری‌های کلان در حوزه قانون گذاری مشروط به مطابقت قوانین با شریعت اسلام از یک سو و مطابقت با قانون اساسی از سوی دیگر است، شرایط نوینی را به وجود آورده که در عین کارایی منحصر به فرد، در پاره‌ای موارد اختلاف میان مجلس شواری اسلامی با شورای نگهبان بر سر قوانین، مانع هر گونه تصمیم گیری می‌شود که البته این مسئله منحصر به جمهوری اسلامی ایران نبوده و برخی از کشورهای دیگر نیز با چنین روندی مواجه هستند.

در این رابطه مجلس شورای اسلامی به عنوان مظهر اداره ملی، متولی امر قانون گذاری در کشور به شمار می‌رود که بر اساس ضوابط مقرر در قانون اساسی، به وضع قانون می‌پردازد؛ اما شرایط استثنایی و پاره‌ای از پیچیدگی‌ها و همچنین فوریت در تصمیم گیری، اقتضاء می‌کند تدبیر چنین امری باشیوه‌ای خاص اتخاذ شود که از صلاحیت قانونی و از عهده مجلس خارج می‌باشد. در صورت وقوع چنین شرایطی، وجود نهادی که متعرض صلاحیت اصلی نهاد قانون‌گذار نباشد، ضروری می‌گردد.

3- مروری بر روند تاریخی تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام 

با تشکیل مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و فعال شدن این دو نهاد، جریان قانون گذاری کشور با مشکلاتی مواجه شد. مجلس بنابه نیازهای قانونی کشور و به منظور حل مشکلات، قوانینی را تصویب می‌کرد و شورای نگهبان در مقام انجام وظایف قانونی خویش، مصوبات را مغایر با شرع یا قانون اساسی تشخیص، مصوبه را به مجلس عودت می‌داد. مجلس به هنگام بررسی مجدد مصوبه، به استناد ضرورت یا مصلحت، بر مصوبه خود اصرار می‌ورزید و تسلیم نظرات شورای نگهبان نمی‌شد. از این رو به لحاظ ساختاری و روند پیش بینی شده در قانون اساسی، بن بستی پدید آمد که برای برون رفت از آن، هیچ راه حلی در قانون اساسی پیش بینی نشده بود.

در آغاز کار و بروز بن بست مزبور در خصوص قوانین اراضی شهری و قانون کار، امام خمینی(ره) به عنوان ولی فقیه و به استناد اختیارات ناشی از این مقام، به حل این مشکل پرداختند؛ ولی احساس شد که باید تدبیری اندیشید. در بدو امر و به دنبال نامه سران نظام در سال 1366 به امام خمینی(ره) در هفدهم بهمن ماه 1366، مجمع تشخیص مصلحت نظام را پایه ریزی کردند. با طرح موضوع بازنگری در قانونی اساسی، نهاد مجمع تشخیص مصلحت در قانون اساسی گنجانده شد و بدین ترتیب، به یک نهاد قانونی و همیشگی تبدیل گردید. سپس با ارجاع برخی معضلات به آن مجمع جهت بررسی راه حل‌ها، وظایفش گسترده‌تر شد تا در سال 1368 که در بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی، با توجه به اهمیت وظایف و ظرفیت‌های آن در متن قانون اساسی قرار گرفت.

4- رویکردهای داخلی به مجمع تشخیص مصلحت 

به این ترتیب پس از سال‌ها فراز و فرود در خصوص حوزه اقتدار دینی و حضور دو دیدگاه کلان که به ترتیب معتقد بودند حاکم اسلامی در چارچوب احکام اولیه دارای اختیار است و حق قانون‌گذاری بعدی به هیچ وجه از او ساخته نیست و هم‌چنین دیدگاهی که تسلیم حاکم بر مصالح جدید را الزامی فرض می‌کرد، دیدگاه دوم در راستای ولایت مطلقه فقیه تثبیت گردید.

در این رابطه هنگام بازنگری قانون اساسی بر اساس نامه مورخ 17/11/1366 امام(ره)، کمیسیون اول شورای بازنگری که وظیفه بررسی مسائل رهبری و مجمع را بر عهده داشت، با استناد به نامه مورخ 8/1/1367 آن حضرت، وظایف مجمع را محدود به تشخیص مصلحت نظام در موارد احکام حکومتی کرد و حتی برخی از اعضا با استناد به وصیت نامه آن فقید که شورای نگهبان ضرورت‌ها و احکام حکومتی را در نظر بگیرند، تشخیص مصلحت نظام را وظیفه آن شورا دانستند؛ اما این موضوعات پس از مباحث فراوان به تصویب اکثریت نرسید. شاید یکی از دلایل مهمی که باعث شد قید احکام حکومتی از محدوده کارکرد مجمع حذف شود، پیچیده شدن بیشتر موضوع بود. زیرا امکان داشت مجلس شورای اسلامی مصوبه‌ای را با قید ضرورت و مصلحت به شورای نگهبان بفرستد و آن شورا می‌توانست با توجه به وظایف قانونی خود، آن مصوبه را جزو احکام حکومتی نداند یا به عبارتی امکان داشت مصوبه به سود مصالح نظام باشد، اما جزو احکام حکومتی نباشد و این نقطه بود که مرجع تعیین کننده در خصوص احکام حکومتی مشخص نبود و بدین ترتیب موضوع با پیچیدگی بیشتر در هاله‌ای از ابهام باقی می‌ماند و بر دشواری کار می‌افزود. از سویی اگر چنین وظیفه‌ای به شورای نگهبان احاله می‌گردید، علاوه بر این که عدول از وظیفه قانونی آن شورا را در پی داشت، در واقع باعث به وجود آمدن سیستم دو مجلسی اما بدون جایگاه قانونی مشخص می‌شد.

به هر حال مجمع تشخیص مصلحت نظام که صرفاً بر اساس دستور حضرت امام(ره) ایجاد شد، بلافاصله در اسفند ماه سال 1366 آیین نامه داخلی خود را تنظیم و پس از اصلاحاتی که به دستور حضرت امام در برخی مواد آن (5 و 10) به عمل آورد، مورد تایید آن حضرت قرار گرفت و رسماً کار خود را شروع کرد. پس جایگاه مجمع تشخیص مصلحت در قانون اساسی، یک نهاد فرا قوه‌ای است و مسئولیت این نهاد بن بست شکنی و حل معضلات کشور است و در روند تکاملی از آغاز تاسیس تاکنون علاوه بر مسئولیت‌های فوق الذکر، وظیفه و مسئولیت مستشاری برای رهبری انقلاب و نیز نظارتی در حدود اختیارات نظارتی رهبری می‌باشد. همچنان که پیشتر اشاره شد، در اکثر کشورهایی که با نظام پارلمانتاریستی و مردسالاری اداره می‌شوند، چنین نهادهای بن بست شکن، مستشاری و نظارتی وجود دارد.

در حقیقت نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام یک بازوی مشورتی برای مقام معظم رهبری و یک نهاد موازنه گر برای نظام جمهوری اسلامی است. به هر حال همان طور که تاسیس شواری نگهبان بدین منظور بود که مبادا مجلس در تصویب قوانین به موازین شرع و قانون اساسی بی‌توجه باشد و آنها را نادیده بگیرد، تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز بدین منظور بوده که مبادا اصرار شورای نگهبان بر استنباط خود از موازین شرع و قانون اساسی، موجب بی‌توجهی به مصالح نظام اسلامی شود و گردش چرخ نظام وحکومت را کند یا متوقف سازد. در واقع، کار مجمع تشخیص مصلحت نظام همان کار شورای نگهبان است. زیرا مجمع مزبور نیز نمی‌تواند بر قوانین خلاف شرع صحه بگذارد. در نهایت فرض بر این است که با دیدی بازتر به مسایل نگاه می‌کند و ضرورت‌های جامعه و مصالح و ملاحظات را در نظر می‌گیرد.[i]

پس از کسب ده سال تجربه عینی و عملی از اداره کشور، اکثر مسئولین و دست اندکاران و کارشناسان به این نتیجه رسیدند که قانون اساسی دارای نقایص و اشکالاتی است که به علت جو ملتهب دهه اول انقلاب و عدم شناخت دقیق مشکلات و معضلات اجرایی جامعه، کمتر به آن توجه شده بود. این امر سبب گردید تا امور کشور به طور مطلوب به سامان نرسد. بر این اساس، به تدریج اندیشه بازنگری در قانون اساسی در جامعه قوت گرفت[ii] و چون آیین و روش مشخصی برای بازنگری آن وجود نداشت، حدود یکی دو سال مورد بحث محافل گوناگون قرار گرفت تا این که در بهار سال 1368، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و شورای عالی قضایی، طی نامه‌های جداگانه از امام خمینی(ره) درخواست راه حلی برای تجدید نظر در قانون اساسی نمودند. به هنگام بررسی نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام در شورای بازنگری، نظرات مختلفی ابراز گردید که در محورهای ذیل قابل دسته بندی می‌باشد:[iii]

1)  وقتی فقهای شورای نگهبان به حکم اصل 91، آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز باشند، به هنگام رسیدگی قادرند نظر شرعی خود را براساس مقتضیات و مصالح بدهند و در این صورت، وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل اختلاف مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان موضوعیت نخواهد داشت. در ضمن در صورتی که اعضای شورای نگهبان این تذکر حضرت امام را مدنظر قرار می‌دادند، تا حدی زمینه تحقق این تفکر فراهم می‌شد.

2)  در برخی نظرات ضمن آن که تاسیس مجمع برای حل معضلات و تشخیص مصالح جامعه امری مفید قلمداد می‌شد، ولی این نگرانی نیز وجود داشت که مبادا مجمع، قدرت قانون گذاری پیدا نماید و بر خلاف نظر امام خمینی در فرمان بازنگری، به صورت قوایی در عرض قوای دیگر درآید.

3)  در نظر دیگری آمده است که مصوبات مجمع بر عکس مصوبات مجلس، دایمی و ثابت نبوده و ثبات شامل مصوبات مجلس که تایید شورای نگهبان را به همراه دارد می‌باشد؛ بنابراین موقت بودن امر در مجمع خود دلیل بر آن است که مصوبات مجمع تشخیص مصحلت نظام بر اساس ضرورت شکل می‌گیرد.

4)  کار مجلس شورای اسلامی مصلحت اندیشی، بدون در نظر گرفتن خصوصیات شرعی آن می‌باشد و هنگامی که شورای نگهبان مصوبات واحد مصلحت اندیشی را که امری ضروری است، خلاف شرع تشخیص دهد، بین آن و مجلس شورای اسلامی اختلاف نظر به وجود می‌آید. از آن‌جایی که این اختلاف نظر راساً قابل حل نیست، وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام، برای خروج از بن بست، رفع محظور شرعی و حل معضل نظام، ضروری به نظر می‌رسد.

5)  در بیان موقعیت مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام حل اختلاف نظر مجلس شورای اسلامی با شورای نگهبان، مشاوره و حل معضلات به عنوان بازوی مشاوره رهبری، بیشترین تلقی را در بین اعضای شورای بازنگری به خود اختصاص داده بود.[iv]

پیدایش و ضرورت تشکیل و تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام را نیز شاید به نوعی حاصل پیچیدگی(جمهوری – اسلامی) در ساختار حکومتی دانست؛ چرا که اساس تاسیس این مجمع به تقابل دو نهاد مجلس و شورای نگهبان معطوف است. زیرا اساساً تشخیص مصلحت ابتدا به عهده مجلس و نمایندگان آن است؛ لیکن شورای نگهبان قانون اساسی که وظیفه تطبیق قوانین با شرع و قانون اساسی را دارد، تنها به مبانی شرعی و قانون اساسی توجه دارد و در موارد بسیاری بنابر همین ادعا در مقابل مصوبات مجلس ایستادگی کرده و از تصویب آنها امتناع می‌نماید. بنابراین به کرات مواردی ظهور کردند که این دو نهاد به دلیل ادعاهای خود به تقابل و رویارویی باهم برآمده و به این ترتیب معضلات و مشکلات لاینحل در امر تقنین و قانونگذاری به وجود می‌آمد که عملاً منجر به آشفتگی در اداره امور مملکت نیز می‌گردید.

 علی رضایی

975/701ب/ر